海洋，是人类生存和可持续发展的战略基地。当全球各沿海国家迫于人口膨胀、资源短缺、环境恶化的压力，用新的视角关注、开发和利用海洋时，频频出现的海上船舶溢油事故及其对海洋生态环境带来的严重危害，引起国际社会和联合组织的普遍关注。

        从第一个防止海洋和沿海环境污染的国际公约——《1954年国际防止海上油污公约》获得通过，到有50多个国家共同加入的《1990年国际油污防备、反应和合作公约》（简称《OPRCl990公约》）正式生效，几十年来，世界沿海各国在建立国家海上溢油应急反应体系、探讨国际间合作上进行着不懈的努力。

        中国，作为一个拥有18000多公里大陆海岸线、海域面积近300万平方公里的海洋大国，长期致力于建立“预防、应急、赔偿”三位一体的船舶溢油应急管理模式，海上溢油应急反应力量初具规模，为国家沿海经济的快速发展提供了安全保障。                                                       

风险暗藏 任务艰巨

        我国是当今世界第二、亚洲第一大石油进口国，进口石油的90%通过海上船舶运输完成，防止船舶溢油污染，保护海洋生态环境和资源的任务非常艰巨。

        2006年，我国沿海石油运输量达到4.31亿吨，其中运输原油1.87亿吨，全年航行于沿海水域的各类油轮约16万艘次，平均每天400多艘次。随着油轮密度的增加及超大型油轮的频繁出现，我国沿海水域原已十分繁忙的通航环境变得更加复杂，船舶溢油事故风险不断加大。

        据统计，1973年至2006年，我国沿海共发生大小船舶溢油事故2635起，其中溢油50吨以上的重大船舶溢油事故共69起，总溢油量3.7万吨。尽管迄今为止，我国从未发生过万吨以上的特大船舶溢油事故，但特大溢油事故险情不断。除发生69起溢油50吨以上的事故外，1999年至2006年，我国沿海还发生了7起潜在的重特大溢油事故。虽然经海事部门及时采取措施，未造成重大污染，但不能不看到：船舶特大溢油事故的风险无处不在。

        目前，我国船舶溢油应急体系建设工作及船舶溢油事故的应急处置工作，主要由交通部海事局及沿海各省、市政府负责具体实施。面对溢油风险的严峻性和溢油污染的灾难性，多年来，我国积极加强船舶溢油应急管理体系建设，不断增强船舶重大污染事故应急反应能力，成功处置了多起重大船舶溢油事故，保障了海洋环境的清洁和人命财产的安全。

预防在先 消除萌芽

        根据对我国海上石油运量、海上活动船舶数量、船舶污染事故发生数量的统计以及与世界其他发达国家的比较分析，可以得出结论：我国的船舶污染事故发生概率，尤其是重特大污染事故的发生概率较低。这与我国一贯坚持“预防为主，防治结合”的环境保护方针分不开。 

        作为防治船舶污染海域的主管机关，交通部海事局全面加强船舶的安全管理，有效预防，降低了船舶溢油污染事故的发生概率。主要措施有：一是加大船舶安全检查力度，进一步提升沿海航行船舶的安全状况，严厉整治低标准船舶。二是加强水上交通管理，减少船舶事故发生。近年来，交通部海事局加大投资力度，在沿海和长江水域建成了26个船舶交通管理系统。在成山角水域、长江江苏段、珠江口、长江口、长江三峡库区等重点水域实施了船舶定线制，有效减少了船舶碰撞、搁浅等事故的发生。三是开展专项整治，有针对性地解决影响水上交通安全的突出问题，改善水上交通安全环境。四是加大油轮管理力度，加快淘汰单壳油轮，全面提高中国油轮船队的总体安全水平。

        四套重拳出击，多起船舶溢油污染事故隐患被消除在萌芽状态。

        此外，交通部海事局还根据《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》，起草了《国家船舶污染应急预案》，支持各直属局会同各级地方人民政府制定辖区船舶溢油应急反应预案。目前，沿海主要省市应急反应预案已通过地方政府发布实施。

建立体系 有效应对

        《OPRCl990公约》1995年5月13日生效，至2002年年底已有51个国家加入。作为该公约的缔约国之一，我国积极加强以“应急预案的颁布实施、组织管理机构的建立、溢油监控监测体系的建立、应急队伍和力量的建设、培训和演练工作的开展”为主要内容的船舶溢油应急反应体系建设，以随时有效应对不期而至的船舶溢油污染。

        在建立船舶溢油应急预案方面，交通部海事局按照《OPRCl990公约》和《海环法》的相关要求，在全国范围内开展了各级应急预案体系建设，目前已基本建设完成了国家、省、港口、船舶四级应急预案体系，为应急体系建设工作的全面开展提供了制度保障。

        在建立船舶溢油应急组织管理机构方面，全国各沿海港口均已建立了专门的船舶溢油应急组织指挥机构，一些沿海省市成立了船舶溢油应急反应中心，一些省市将溢油应急职能挂靠在海上搜救中心，并设立了溢油应急分中心，保证了应急行动的快速、高效。

        在建立船舶溢油监视监测体系方面，交通部海事局在全国沿海和内河主要港口均设有分支或派出机构，形成了覆盖全国海域的船舶溢油监视监测体系。海事管理部门还在沿海和长江下游建设了2６个船舶交通管理系统，73个沿海船舶自动识别系统基站，在沿海主要港口建立了闭路电视监控系统，并逐步探索使用计算机溢油扩散模型、卫星遥感监测和直升飞机空中监测等一批现代应用技术，拓展了监视监测手段，提高了溢油监视监测的准确性。

        船舶溢油应急力量建设主要分为两部分：一是国家在一些重点水域投资建设大型应急设备库及应急技术交流示范中心；二是各沿海省市结合区域特点，通过政府专项投入、港航企业自身投入、扶持专业清污公司市场化运作等手段，建设一支专兼职清污队伍。目前，我国已先后在烟台、秦皇岛建设完成了两个国家溢油应急设备库以及应急技术交流示范中心。两中心分别配置了卫星监视系统、监测系统、溢油清除控制系统，配备了先进的设施设备，在我国北方海区形成中等规模的船舶溢油控制和清除能力，为船舶溢油应急工作提供了强有力的技术支持保障。此外，我国还积极开展应急培训和演习，培养了一批海上船舶溢油应急指挥人才和较为熟练的清污作业人员。

        随着溢油应急体系建设的逐步完善，我国海上溢油应急反应能力明显增强。截至2006年年底，我国沿海可动用的应急能力包括围油栏26万米、收油机301台（套）、吸油毡520吨、消油剂260吨，基本具备在沿海主要港口的港区和近岸水域内控制、清除中小规模船舶溢油事故的应急能力。

合理赔偿 保障权益

        作为海上船舶溢油应急体系建设的重要环节，我国的船舶油污损害赔偿机制建设已经起步，正在稳步推进。

        按照国际惯例，船舶油污损害赔偿机制主要分为两个部分：一是建立船舶油污强制保险制度，以提高船舶的污染事故赔付能力；二是建立国家油污基金，对船舶油污强制保险制度形成补充。

        当前，国务院正在组织修订《防治船舶污染海域管理条例》（简称《条例》），交通部和财政部积极参与修订工作，并在《条例》的修订草案中，增加船舶油污强制保险的相关要求，规定了船舶必须要投保的最小限额、赔偿范围、赔偿顺序等。《条例》的通过和实施，将使我国船舶油污保险制度得以实现。此外，交通部与财政部于2003年在大量调研的基础上，联合起草制定了《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》，目前已经过三次征求意见和修改，上报国务院待批。随着油污强制保险和油污基金制度的建立，我国船舶污染受害人的权益将得到更好的保护。

        为了让海洋环境更加洁净安全，交通部海事局在国家高度重视、社会联动参与、区域紧密协作的良好环境下，携手地方政府，继续致力于建设完备的海上船舶溢油应急反应机制，力争以更优质的公共服务为国民经济发展提供坚实保障。

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我国溢油应急反应典型成功案例

        近年来，我国政府以负责任的态度科学谋划、沉着应对，多次成功应对数起较大的污染事故，将溢油损失减到最小。典型案例有——

        “塔斯曼海”轮污染事故：2002年11月23日4∶08时，满载原油的马耳他籍油轮“塔斯曼海”轮与中国籍船舶“顺凯1”轮在天津港大沽灯塔东23海里处发生碰撞。“塔斯曼海”轮右舷3号舱破口，原油外泄约200吨，造成海域污染。天津市海上溢油应急中心接到报告后，立即启动天津海域溢油应急反应程序，天津海事局调集所有应急清污力量和设备，迅速投入溢油现场应急行动，指挥11艘船舶对污染海域进行清污作业，派出直升飞机对海面油污跟踪定位，同时协调社会力量投入清污行动，清除残余油污，监控事故现场，巡视周边滩涂。整个行动历时一周，比较圆满地完成了清污工作。

        “长阳”轮污染事故：2003年8月5日4∶30时，停泊在上海吴径热电厂码头的“长阳”轮遭一艘船舶碰撞，约85吨重燃油泄漏，导致吴径热电厂六期码头至闸港上游段8公里水域、滩涂及岸线遭到严重污染。在交通部与上海市政府的组织领导下，上海海事局启动溢油应急计划，共调动巡逻艇8艘、清污船舶9艘、清污人员154名参与了污染事故的应急处置工作，动用了1500米围油栏、2台撇油器、3吨吸油毡及其他溢油应急设备、布设了6道围油栏，使污染得到了有效控制和清除。

        “阿提哥”轮污染事故：2005年4月3日10∶38时，葡萄牙籍油轮“阿提哥”满载近12万吨原油在大连港触礁搁浅，船舶安全和港口海洋环境受到严重威胁。交通部和中国海上搜救中心指令辽宁海上搜救中心迅速组织海事、救助、港口等有关部门，调集各种防污力量，并采取了一系列如固定船位、驳油卸载等有效措施，使该轮成功脱浅并安全靠泊。

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国际海上溢油应急反应状况

        世界上有不少发达国家的溢油应急反应体系相当成熟，溢油应急力量较强，其中以美国、日本和英国较为典型。

        ■美国的国家溢油应急体系建于２０世纪７０年代。包括科学的溢油预防、控制和应对策略系统、信息库系统、溢油鉴别系统以及污染损害赔偿体系。主要构成是：国家溢油应急反应指挥中心和相关的州政府、地区建立的溢油应急反应系统。美国实施油污基金制度。联邦政府建立10亿美元的油污基金，各州政府也通过立法建立了一亿美元油污基金制度。此外，政府还建立溢油清除协会会员制度，面向所有社会群体开放，通过市场化、商业化的运作保证溢油清洁公司机构正常运转和进行快速的溢油反应。

        ■日本溢油应急力量主要由海上保安厅和海上防灾中心组成。海上保安厅主要负责在海域进行监视、监督工作。海上防灾中心是民间海上防灾核心机构，接受海上保安厅的指挥，在发生溢油事故时，负责采取措施清除溢油。该中心和100多家防灾机构签订合同，建立全国的防治体系，相应清污费用由肇事者承担。

        ■英国海上溢油应急反应主要由运输部海上污染控制中心负责，该中心主要承担大的溢油事故中的海上应急反应。中心和地方政府在渔业、环境、国防和气象等部门以及自然保护组织、各石油公司、溢油控制协会等支持下开展应急反应工作。各大石油公司与海上污染控制中心签署志愿协议，另有代表各公司利益的溢油控制协会为所有英国和海外的工业和海运企业提供设备和服务。

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海上溢油的危害

        油类进入海洋后，对自然环境、水产养殖、浅水岸线、码头工业等都会造成不同程度的危害。

        溢油对自然环境的危害:海面上的溢油对鸟类的危害最大，尤其是潜水摄食的鸟类。这些鸟类接触到油膜后，羽毛浸吸油类，导致羽毛失去防水、保温能力，另一方面它们因不能觅食而用嘴整理自己的羽毛，摄取溢油，损伤内脏。最终它们会因饥饿、寒冷、中毒而死亡。

        海上浮游生物是最容易受污染的海洋初级生物，一方面它们对油类的毒性特别敏感，另一方面它们与水体连成一体，大量吸收海面浮油，影响以浮游生物为食的其他海洋生物的生存。

        海面上休眠或运动的海洋哺乳动物受溢油污染危害的情况是不同的，如鲸鱼、海豚和成年海豹对油非常敏感，它们能及时逃离溢油水域，免受危害。但成年海豹和小海狗栖息海滩时，会被油污染所困，以至于死亡。

        溢油对渔业的危害：成鱼有非常敏感的器官，它们一旦嗅到油味，会很快游离溢油水域。而幼鱼生活在近岸浅水水域，容易受到溢油污染。养鱼场网箱里的鱼因不会逃离，受溢油污染后不能食用。近岸养殖的扇贝、海带等也是如此。另外，养殖网箱受溢油污染后很难清洁，只有更换才能彻底消除污染，费用十分昂贵。此外，溢油对渔业造成的危害也会引起公共饮食安全危机。

        溢油对浅水岸线的影响：浅水水域通常是海洋生物活动最集中的场所，如贝类、幼鱼、珊瑚等活动在该区域，也包括海草层。溢油对该类水域的污染异常敏感，造成的危害在社会上反应强烈。溢油对岸线沙滩的污染威胁，直接影响到靠海滨浴场、沙滩发展的旅游业。

        溢油对码头、工业的危害：码头和游艇停泊区对溢油也是非常敏感的。由于出现溢油要对港区水域进行清理，势必影响船舶进出港。对被污染的游艇和船舶采取清洁措施，操作费用也较高。如果岸线设有工厂取水口，那么溢油进入工厂设备系统，会造成设备的毁坏，甚至造成整个工厂的关闭。盐业和海水淡化等都会受到溢油污染的直接危害，造成经济损失。

（摘自《中国交通报》）