——关于新时期高速公路建设管理体制创新的几点思考

    创新，是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。

    回首我省高速公路的建设发展历程，正是建设体制不断创新，融资手段不断拓展，科技创新不断进步，管理理念不断突破的创造历程。而这种创新精神，必将贯穿我省高速公路发展的过去、现在与未来。

    什么是符合新时期我省高速公路建设特点和难点、创新发展的建设管理体制呢？

    日前，《国务院关于投资体制改革的决定》的正式发布，明确指出：“对非经营性政府投资项目应加快推行代建制。”这为收费还贷性质的政府投资项目--高速公路的建设体制创新指明了一条新路。

一、充分认识新形势下推行代建制的重要性和必要性

    省委七届七次全体会议提出，“树立和落实科学发展观，第一要义是发展”；“建设对外开放，协调发展，全面繁荣的海峡西岸经济区，是新时期加快福建发展的必由之路，也是福建实践科学发展观的必然选择”。会议要求我们“要以求真务实精神，深刻认识和紧紧把握当前的重要战略机遇期，坚持发展唯大，创新唯先，以民唯重、工作唯实，立足实际，脚踏实地，着力实干，务求实效”。这无疑对新时期的高速公路工作提出了更新、更高的要求，也对新时期高速公路建设管理体制创新提出了新的要求。

    近年来，我省高速公路发展迅速，今年底，三福、漳龙漳州段高速公路将建成通车，届时全省通车里程可达1000公里，实现各设区市到省会福州“四小时交通经济圈”。根据省委省政府建设海峡西岸经济区的战略部署，未来几年将是我省高速公路建设发展的又一重大历史机遇期。目前，我省“三纵四横”高速公路已列入国家路网规划。根据省领导提出的“延伸两翼，对接两洲，拓展一线，两岸三地，纵深推进，连片发展，扩大开放，服务全局”的要求，以及“每年建成通车一条高速公路”、“尽早实现我省县县通高速公路”的目标，我们初步选择17个续建和新建项目（不含厦门）列入“十一五”规划，总里程1771公里，总投资约422亿元，年均投资将超过85亿元，到2010年，全省高速公路通车里程将突破2000公里，现有规划中的“两纵两横”将全部贯通，第三横中的主要路段将建成，全省高速公路骨架网基本形成；到2017年，将努力建成原规划2030年建成总投资规模约1340亿元、长约3234公里的“三纵四横”高速公路网，实现县县通高速。要实现上述目标任务，任重而道远。

    多年来，我们对高速公路建设管理体制进行了许多有益的探索，管理体制改革发展主要经历了三个阶段，一是1994年至1997年，省高指直接作为项目业主从事高速公路项目前期工作与建设，地市只配合做好征地拆迁等工作，建设了第一条高速公路-泉厦高速公路；二是1995年省委、省政府作出决策，走体制创新的路子，立足省内，实行“四统三分”，即统一规划、统一设计、统一质量、统一运营和分段筹资、分段建设、分段收益的筹资建设经营体制，即后来被称为“一路一公司”的体制；三是1997年至今，根据国家改革投融资体制，以公司制作为法人的要求，进一步推进体制改革，省里以省高指、省高速公路公司，从事筹融资工作，包括管理交通部的资金，并与市级投资主体，建立合资公司。这样，地方政府的积极性被充分激发起来，省高指则“抓大放小”，把主要精力放在规划布局、科技难题攻关、质量体系保证等方面。客观地说，我省高速公路的快速发展是与上述建设管理体制的创新和发展密不可分的。

    但在高速公路建设中，由于建设单位是因项目而组建，建设单位的人员多是临时从其它单位抽调、借调，不少人员的专业经验不足，对高速公路的建设业务是边干边学，其工程业务掌握之时也就是项目竣工之日，业主对勘察设计、监理、施工等承包商的管理相对粗放、被动，容易造成工程质量、工期的损失和造价上的浪费。另一方面，由于建设单位组建的临时性，也难以在思想上树立和在措施上落实工程质量的业主终身负责制要求，更谈不上运作现代先进的项目管理理论和方法指导项目建设，不利于我省高速公路建设和管理水平的进一步提高。

    随着我国社会主义市场经济的发展和加入世界贸易组织后面临的新要求，以及项目投资体制改革的深化，高速公路建设向社会资金开放等新形势，我省高速公路的建设模式必须与时俱进地进行创新，除了在资金筹集上要改变单一的政府投资渠道，吸引外资、民间资金参股、控股高速公路项目外，对政府财政资金主导的高速公路项目建设管理模式要进行改革，必须逐步淘汰现有的临时组建业主办法，引进国际通行的工程总承包、专业公司从事项目管理、BOT、交钥匙等多种先进适用的建设管理模式，推广现代项目管理理念，运用系统工程思想对高速公路项目实行目标管理、全过程“全寿命”控制，才能使高速公路项目建设达到质量、进度、造价的最优目标。

二、正确理解与分析项目代建制的利弊，是顺利实现体制创新的关键

    高速公路工程实行项目代建制是交通基础设施筹融资体制改革和政府职能转变出现的建设管理体制的创新，也是高速公路建设管理体制与国际接轨的体现。项目代建制的推行，不仅可以改变以往高速公路建设“投资、建设、管理、监督”四位一体的管理模式存在的弊端，而且可以克服以往高速公路工程建设管理体制中存在的弊端，有利于政府监督和管理水平的提高，且为高速公路建设项目的筹融资创造了有利条件。当然，推行代建制的最大优点之一，就是可以利用代建单位的专业优势提高高速公路工程整体的建设水平，有利于各自责任的落实和建立完善的工程建设管理竞争机制，同时也将有效地预防建设中可能出现的不廉政和腐败行为。

(一)项目代建制的基本含义

    项目代建制就是由具有专业技术水平和工程管理经验的社会代建单位，代替建设单位具体负责项目建设，建设单位则从具体建设项目中脱离出来，主要负责项目规划、筹融资、监督管理等工作，因而不需要太多的人员和专业经验，其工作过程与国际上专业工程项目管理公司向业主承包项目建设业务是相同的。目前，在我国许多省市已经开展了这方面的试点工作，并取得了较好的社会与经济效果，如深圳市高速公路建设已成功采取项目代建制的形式。当然，项目代建制在我国还是新生事物，缺乏相关的专业项目管理公司和代建资质的规定和管理办法，尤其是开展高速公路项目的代建工作，对实行代建制的项目范围、建设程序、代建单位资格条件、委托和职责、代建资金管理、管理费用、代建监督等诸多方面均需做出详细的规定，这是当务之急。根据高速公路项目建设管理的不同特点和要求，以及改革开放和市场经济建立的逐步深入和思想理解程度的不断提高，项目代建制的形式也应循序渐进、逐步到位。

(二)从委托单位角度分析，有三种具有典型代表性的项目代建制实施模式：

    一是委托政府组织代建。由项目法人公司直接委托政府组建单位或委托政府下属的专业单位作为项目的代建单位。其特点是法人公司只配备少数人员、设置简单的机构，主要负责融资、决策等工作；而要求代建单位配备强大的技术、项目管理人员，设置完善的建设管理机构，提供全过程、全方位的工程建设管理。这是一种介于政府管理和纯商业化管理之间的模式。

    二是委托专业化工程管理公司组织代建。由项目法人公司直接委托有经验的专业化的工程管理公司作为代建单位，法人公司和代建单位之间是一种纯粹的商业关系，代建单位在业主的授权下，利用其在建设管理方面的经验提供专业服务，并承担相应的责任和获得相应的报酬。
三是代建总承包。由法人公司委托专业全面的总承包公司，由其全面组织进行项目的设计、施工、政策处理等方面的“一条龙”服务，国际上通用的说法即为“交钥匙工程”，这种模式在国外先进发达国家普遍使用，其最大的优点就是使业主最大限度地减少了许多设计、施工、支付、管理等方面之间的协调及工作环节。

(三)从建设过程分析，主要有以下三种项目代建制实施模式：

    一是全过程代建模式。通过公开招标选择代建人，签订投资人、代建人、使用人三方合同，明确责权利，代建人承担项目建设工期、质量和投资的风险，实行节奖超罚。由代建人提出项目可行性报告，我方委托咨询机构通过可研评估的论证，确定建设项目的建设规模、投资水平和长远的调整规划，授权代建人办理项目立项审批等手续，取得投资许可证；由代建人通过招标选择设计单位开展方案设计、初步设计，初步设计通过内容和概算审核，开展施工图的设计，协助地市政府、高指办理土地征用、拆迁等手续；通过招标选择工程监理单位，组织管理协调工期工程建设；通过招标选择施工单位（包括工程分包单位），履行工程施工、如期竣工验收和交付使用的职责，负责保障工程项目在保修期内的正常使用。

    全过程代建模式突出了代建人的地位和作用，简化了三方之间的协调关系，如果代建人组织管理有效，有利于加快建设进度和提高工程总体质量。但建设的投资规模和水平在建设期间有可能发生较大的变更，建设投资在项目建设的阶段和具体建设内容的分配上，由代建人负责，有可能造成工程质量的不平衡和相对缺陷。而且，采用这一模式对代建人的专业水平和技术管理水平要求较高，对专业性较强的高速公路工程而言，可选择具有施工、设计总承包资质的公司，以更好地发挥专业化管理的水平。

    二是分阶段代建模式。采取这一模式，代建工作分为两阶段，第一阶段为管理代建（前期代理），第二阶段为工程代建。第一阶段由我方委托或招标选择管理代建（前期代理）人，在我方编制完成项目建议书的基础上，代建人协助我方编制项目可行性报告，负责组织完成项目可行性报告的评估工作并通过论证，完成立项工作。通过招标落实设计单位，完成项目方案设计、初步设计；并协助地市政府、高指完成土地征用、拆迁等前期工作；投资人通过招标选择确定监理单位。第二阶段，按照初步设计所确定的建设标准和内容、投资概算，通过公开招标选择工程代建人，并签订投资人、代建人、使用人三方合同，工程代建人承担项目建设工期、质量和投资的风险，节奖超罚。授权代建人办理项目开工申请等手续，取得施工许可证；由工程代建人通过招标选择施工单位（包括工程分包单位），组织管理协调工程的施工建设，或者直接参加工程施工；履行工程如期竣工验收和交付使用的职责，负责保障工程项目在保修期内的正常使用。

    采取分阶段的模式，由于建设项目第一阶段的工作，使代建的内容明确，能更好的提高政府投资项目的管理水平和投资效益，强化了投资人的地位和作用，监管能力强，如果组织管理有力，有利于加快建设进度，工程质量有保障。从实施代建制度的背景和法律环境上讲，可操作性强，专业化管理的程度较全过程代建模式相对较高。但这样一来，投资人需要协调的内容较多，对相互之间的衔接水平要求很高。此外，这一模式对工程代建人的资质认定有两种选择，即本身是否带有施工资质，如要求不参加施工，则影响代建人的积极性；如代建人具有施工资质，参加施工后，在现行国家基本建设程序上是否可视同施工总承包的中标人，亦需要确认。

    三是联合代建模式。在项目可行性报告通过论证，基本确定了建设项目的建设规模、投资水平和长远的调整规划后，通过公开招标选择代建人，该代建人的投标必须提供和达到初步设计阶段图纸文件的深度，中标的代建人签订投资人、代建人、使用人三方合同，明确责任权利，代建人承担项目建设工期、质量和投资的风险，节奖超罚。这种模式对代建人招标时，扩大招标的内容，即一般要求代建人需要组成联合体（如包括投融资、法律、设计、施工多方参加）投标，投标文件延伸到初步设计。

    采取联合代建模式，通过评审初步设计方案、建设投资概算、工期等，评标效果较好，可以较优地选择代建人（联合投标体）。但投资人的成本较高，代建前期投入不足将影响投标人的积极性，且我省目前高速公路建设主要在山区，运营效益较差，也将对采用这一模式造成一定的影响。

三、推行项目代建制必须正视存在的问题

    高速公路项目代建制的实质是高速公路建设工程的专业化管理，从而提高高速公路项目的建设管理水平和投资效益。推行高速公路项目代建制，在全国范围内刚刚起步，对我省而言更是一项带有探索性的工作。从国内外以往实际操作的实践来看，还存在一定的问题，如代建人的法律地位、代建项目建设过程投资人、代建人和使用人的职责划分，代建人性质的认定代建模式的选择、代建人应承担的法律责任和责任赔偿，代建费用等等，这些都需要在实践中加以研究和解决。

(一)代建人的法律地位须进一步明确。

    当前，代建人履行职责的法律环境尚不健全，客观上无法得到各级政府和建设相关管理部门的认可，实际操作过程中将遇到很多困难，从国内其他省市的经验来看，虽然可给予变通处理，但实际上仍必须是使用人（即传统上的建设方）出面进行各项手续办理。从法律上讲，任何一个法人承担了合同约定的责任和义务，必须给予与履行责任相对应的权力，否则合同只是一纸空文。因此，政府应明确代建人在国家基本建设程序中作为建设方的法律地位，使之成为独立承担责任的法人。代建人在基本建设过程中是代表投资人的利益的，因此在项目建设过程中，是实际意义上的业主，需给予办理立项、规划许可和开工许可等权利，而不要将其界定为“项目组织和协调者”的角色。给予申报竣工验收的资格，而不是“组织项目的竣工验收”等提法。同时，还必须明确代建人在建设工程通过政府验收前，一切风险自担。

(二)关于代建人认定和选择。

    选择什么类型或选择具有什么资质类别的法人机构来作代建人，现在看，基本上分为两大类：一是管理咨询类公司，包括工程咨询、造价管理、招标公司、具有咨询资质的设计院等；二是工程施工总包类公司。不论哪类公司必须具有咨询或招标或工程造价甲级或工程总承包一级的资质，且具有建设项目全过程管理的能力或业绩。如何选择代建人要充分结合我省的省情和公路项目特点考虑，以满足使用人的合理需求为目的，以设计和工程质量的最优化为出发点，以工期的要求和投资及建设风险最小化为着眼点。

    由于高速公路代建工作是近年政府投资体制改革的产物，尚无较多完整的案例可以总结。但从项目管理方面来分析，就是运用各种专业知识、技能、手段和科学的方法去满足项目利害关系各方对项目的要求，包括投资方、运营商（使用方）、施工总包商（可能包括设计承包）、供货商、政府相关机构、公众、管理咨询方、其他参与服务（技术专家）等，这意味着必须对利害各方的要求和期望加以权衡，如投资方的期望是投资少、收益高、工期短、质量合格；运营商的要求是满足使用的经营的需要、运营成本低；施工总包商的期望是运用建筑技术和高效的施工管理方法，获得丰厚的承包利润；管理咨询方的要求和期望是合理的报酬、相对宽松的工作时间表和及时提供用于决策的信息。因此，对代建人的选择也必须基于上述的原则。

(三)合理规避代建工作的风险。

    通过针对代建人进行阶段性政府监控手段（政府作为投资人必须承担这个职能）予以解决，因为代建工作主要是针对项目的专业化管理，投资人对项目履行监管职能，为了提高建设效率，并使政府部门和投资方从繁琐而又专业的工作中解脱出来，可以通过阶段监管的方法进行，具体方法主要包括：可研报告评估，初步设计概算审核，决算审核（代建项目决算，主要对合理节资或超资进行认定）等。在初步设计所确定的建设内容、标准和投资概算认定的基础上，明确合理节资或超资的奖罚责任。事实上，超资主要是在在高速公路工程施工过程中产生的，由于通过招标产生的中标施工单位将履行施工合同的风险责任，因此，风险是可以规避的，同时客观上也使代建人在相当大的程度上履行了政府的监管职能，并且使代建人效益与自身的风险对等地挂起钩来。

    政府投资项目代建制的实施，是中国建设管理史上的一件大事；高速公路项目代建制的推行，也是我省高速公路建设发展史上的一件大事。当前，省领导提出了在我省高速公路建设中积极推行代建制的要求，今年，浦南路将作为我省首条实行项目代建制的高速公路项目而载入史册。笔者认为，为了顺利推行高速公路项目代建制度，避免实施过程中不必要的反复，有关方面应从实施代建制的背景、法律环境、理论可行性和实施步骤（模式）、实施的政府控制手段等做系统性、深入的研究和探讨，积极努力地寻求解决问题的办法，逐步完善法律、法规，建立良好的监督机制，培育良好的代建队伍，以营造一个健康、公平、竞争有序的福建省高速公路项目代建市场。

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