2004年，《国务院关于投资体制改革的决定》的正式出台。引起了一场公路行业建设管理体制的大改革。福建省高速公路系统在这场改革中开展了深入的理论研究，并在京台国家高速公路浦城至南平高速公路的建设管理中进行实践应用。本文结合浦南高速公路建设管理的实践，谈点初浅认识。
　　一、建设管理新模式的建立
　　浦南高速公路全长244.5公里，部批投资概算98.03亿元，于2005年10月开工建设，是交通部全国公路勘察设计典型示范工程，途经闽北浦城、武夷山、建阳、建瓯、延平区5个县(市、区)。该项目在福建省高速公路首次采用了施工总承包的建设方式和“业主＋项目建设管理服务单位”的管理模式（下称浦南模式）。
　　1、浦南模式是向完全代建过渡的可行方式。《国务院关于投资体制改革的决定》要求，加快推行“代建制”，“即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。现阶段国内通行的是业主自行管理的模式，代建市场不发育，专业化项目管理单位不成熟，处于代建初级阶段；由于公路建设具有路线长、点多面广、技术复杂、参建单位多、涉及学科专业多等特点，尤其是浦南项目里程达244公里，投资近百亿，与先前国内试行过的一座桥、一座楼的代建有天壤之别。目前代建经验积累不足，完全代建风险较大；同时，浦南项目于2004年初即已完成了设计招标和委托工作，至2005年已进入了施工图设计阶段。鉴于上述原因，基于业主聘请管理承包商模式(PMC)，浦南项目对施工阶段的项目管理采取了“业主＋项目建设管理服务单位”的模式，工程建设对路基、路面、房建、机电等工程采取了大标段的施工总承包方式，这符合了工程代建管理的发展方向和与国际接轨的总趋势，既响应国家提倡的总承包和代建制的工程管理理念，又为今后逐步过渡全面实施代建制奠定良好的基础，是一次很有必要的尝试和实践。
　　2、浦南模式的管理组织架构。为降低建设管理改革试点的风险，浦南项目在项目建设管理单位和施工总承包单位的选择上贯彻了“好中选优”的原则，在资格预审阶段设置了较高的“门槛”。根据福建省代建制试行办法，可从施工、设计、监理等单位中选择项目建设管理单位，浦南项目确定了业务最接近、在福建市场业绩信誉良好的监理单位作为选择对象，通过邀请招标方式确定。对施工总承包单位要求具有公路工程总承包一级及一级以上资质（主项资质为公路或铁路），注册资金不少于人民币3亿元、近三年工作量平均过50亿的业绩及信誉良好的施工企业，通过公开招标确定。
　　在这种新模式下，浦南高速公路全线分为3个施工总承包合同段，划分为25个小标段建设。业主设办事处3个，管理服务单位设项目管理部1个、代表处3个；监理单位设总监办3个、驻地办8个；施工总承包单位设项目部3个、小标段项目部25个。
　　3、业主和项目建设管理单位的职责。在业主对质量、安全、进度、资金、环保、廉政等“六大控制”负总责的前提下，业主和项目建设管理单位的职责如下：
　　业主以项目决策、监督、指导、协调、服务为主，一般不介入具体的工程管理事务，进行宏观上的管理。业主办事处主要负责检查、督促、指导管段内各参建单位的全面工作，重点抓代表处和控制性工程的监管，协调涉及地方的有关事务。
　　项目管理部根据业主的委托与授权，对项目实施行使施工管理权，主要负责对全线工程建设实施统一管理，对工程建设质量、安全、进度、计量、合同、内业、档案等进行控制、管理、落实等，对设代组、监理、施工单位进行管理，为业主决策提供参谋服务、技术服务等。项目管理部具有对全线总体施组、控制性工程施组、《监理规划》的审批权，对主要技术方案的审查权；对50－100万以内正变更和25－50万元以内负变更的审批权，季度计量的审查权等。
　　管理服务单位代表处负责施工现场具体管理事务，履行管理部对任务目标的控制，具体处理和协调施工现场存在的各种问题，具体抓好设代、监理、施工单位对各项工作落实。代表处作为具体实施者，授予其现场检查考核、计量审查、变更审查、下达业主指令、开具现场处罚单、请假审批等权利。
　　二、建设管理新模式的优势
　　浦南模式的实行，相对于与传统的业主自行管理模式，给工程管理带来很多的优势，主要有以下几个方面：
     1、业主管理协调服务职能更加突出，工程管理专业化更强。建设管理单位的引入，技术和工程管理则依托项目管理部及下属代表处实施，使业主能够从具体繁杂的工程一线管理事务中解脱出来，进行宏观上的管理，可以把更多的精力投入决策、研究制订管理办法和制度、协调解决各参建单位关系、营造建设环境和资金筹措、监管等方面，特别是加强对参建各方履约的检查管理，对工程服务协调能力加强。一方面，项目建设管理服务单位行使大部分的业主职能，减少了业主对工程建设技术管理力量的投入，对监理、施工单位进行专业化管理，技术管理能力增强；另一方面，施工总承包单位也履行了原业主包办的许多业主职能，如对小标段的管理、路基施工后其它工程的招标等，使业主的监管和服务更到位，有利于工程的进展。
　　2、有利于发挥施工总承包单位集团优势。对承包商的资质要求提高，可以让项目业主选择更有实力，信誉更良好的施工企业承担施工任务。大标段的承包机制，促使施工单位加大资源投入，有利发挥集团公司人力、技术、设备等资源优势，有利于保证工程的质量和进度。有利于发挥大集团公司新技术、新材料、新工艺优势，促进总承包单位为节约成本而推广使用新技术、新材料、新工艺，为施工企业创造利润，节约了国家资源。
　　3、施工现场监督管理力度加大。增加了“一管理一监管”层次，一是增加了总承包单位对小标段的自身一套管理体系，对总承包工程进行全面管理。二是增加了业主监管层次，因为采用总承包，业主在投资控制、变更审批、计量支付等方面任务相对较轻，可将力量更多地放在质量、安全、环保等方面的监管上，通过建设管理服务单位对工程进行专业化管理，现场监管更加到位。
　　4、有利于投资控制。采用工程施工总价包干的形式，为投资控制打下良好基础，根据总承包合同文件，除互通数量增减及其规模变化，可增减合同总价，其他各项变更均不增减合同总价，消除了变更引起增加大额费用的风险。施工总承包单位为能获得大标段总承包工程中标，必然尽其所能，以合理的报价，提供最优的技术方案、服务和产品，从而降低项目工程投资。
　　5、有利于施工企业降低成本，提高工程质量。由于采用大标段总承包模式，施工总承包单位通过组织人力、技术、物资和信息资源的合理优化，有效地控制生产成本。如对大宗物资采购，均采用统一招标，统一调配，选择质量优、价格低的工程建设材料，从而节约工程投资，提高工程质量。
　　6、有利于优化设计，使设计方案更合理。浦南项目在设计过程中引入交通部典型示范工程的设计新理念，设计质量大大提高。施工阶段在总承包模式下，承包人为获取更多的利润，投入了大量的技术力量来对设计进行优化，业主在坚持“不降低技术标准、不降低安全储备、不降低使用功能”的前提下，鼓励承包人开展优化设计工作，促进项目设计产品更加完美，对提高设计质量，完善公路使用功能，降低运营成本等也会起到促进作用。
　　7、转移项目业主风险。原应由业主承担的多数风险，现由各参建单位共同承担，从法规、制度上对工程风险进行重新分配，从而转移了项目业主的大部分风险。如业主反腐工作从源头得到控制，在招标过程中，使一些包工头无法挂靠，遏制了腐败源头；同时变更增减费用纳入总承包合同，在业主方面消除了变更审批过程中的腐败土壤，有利于营造“廉洁工程”。
　　三、建设管理新模式的思考
　　工程建设向代建制过渡，有多种方式值得探讨，还有一些方面要进行完善。现结合浦南模式的实施应用，提出作者的一些思考。
　　1、培育健康完善的代建和总承包市场。项目代建的成败关键在于代建和总承包单位的素质、经验和责任心，目前，由于代建制方兴、改革风险和业主视野等因素，可供业主评判、选择、信任的单位不多，不利于发挥公开招标的优势，如发展至极端，就会造成只有实力最强的大集团、大公司才能有活干的现象，进而影响业主委托管理市场、代建单位市场、总承包市场的建立、完善和发展。因此，应加强和完善代建和总承包的信用评价体系建设，建立代建市场进入和清出机制，要有标准统一的招标范本、行业规范、代建单位在不同代建阶段的取费标准和国家主管部门的管理制度等。
　　2、转变观念。首先要转变业主“自己干才放心”的观念，对建设服务单位和施工总承包单位的管理应通过市场规律和制度建设来约束，如浦南项目建设服务单位中标价是“管理服务费+大额奖励金”来确定，业主设立总额为600万元的奖励金，在3年服务期内每半年组织一次考核，并与施工、监理单位业绩挂钩，通过实行考核奖励办法，发挥建设管理单位的主动性和积极性，切实提高工作质量。其次要积极引导建设管理单位树立业主意识，并做好工作分工，根据其职责给予充分授权，在管理体系中树立其威信，业主与建设管理服务单位应建立互相协调又相对独立的业主管理体系，形成决策科学、管理专业、运作高效的业主管理层次。第三，施工总承包单位项目部应从施工管理型转变为项目管理型，改变以往“业主大包大揽、施工单位等靠要”的局面，从大标段内部指挥调度、地方事务协调等方面提高项目管理协调能力。
　　3、更新管理理念。业主要改变“一竿子到底”的管理理念，通过制度和职责分工，合理界定“中观、微观”层次，通过简洁高效的管理办法和制度，减少管理“内耗”，激发各个层次的管理效用。业主、建设服务单位、总承包单位项目部、总监办实际上是各个管理层面内的“中观”管理，办事处、代表处、驻地办、小标段项目部是管理中的“微观”层面，是落实管理制度，实施工程建设的关键节点。在管理体系中要突出“微观”层面，并给“微观”层面创造职权一致的工作平台，从而有效减少管理环节，提高管理效能，发挥其作用。
　　4、制订建设管理服务费用的取费标准。一是在无定额可参照的情况，建设管理服务单位乃至将来代建单位的取费标准如何确定是个很现实的问题。如浦南项目监理服务费通过招投标确定在建安概算的1.3%左右，建设管理服务单位费用加上全额考核金仅为0.36%，不到监理服务费的1/4，而与监理工作相比责任、费用开支不少，工作所涉及到的内容更多，存在不合理因素。按国内一些代建制项目的取费0.8-1.2%的标准，考虑浦南项目不完全代建的性质，取费标准按0.6-0.8%为宜。二是如实行代建制，在项目审批时就应予以明确，在概算审批时列入建设管理单位服务费，以明确有关费用支出途径。
　　5、要有明确的措施激励施工总承包单位发挥集团优势。浦南项目施工总承包单位均是国内实力较强，声誉较好的大型国有企业，存在承接任务重，战线太长的客观因素，在施工初期在一定程度上影响他们的投入。业主要求总承包单位派出公司副总以上领导担任项目经理，使项目部在集团公司及合同段内的协调、整合能力大大提高，同时允许其子公司可以承担3个小标段施工任务，便于资源整合，发挥优势。对小标段施工单位的资质作出规定，促使中标单位必须调派其具有资质的子公司承担小标段施工任务，发挥大集团管理力量的优势，同时要求劳务分包合同报备业主，建立承建单位和劳务队伍信用档案，并上网公开，防止了“以包代管”。实行大标段、大管理。在施工过程中，定期约请总承包单位法人带领承建子公司的法人到现场，与业主、建设管理单位共同解决工地问题和困难，促进工程进展。
　　6、要把所有承建单位纳入管理范围。浦南高速公路实行施工总承包，业主面对的承包人合同方仅三家，但总承包合同段内有多家下一级子公司承担建设任务，并具备相应资质。在总承包单位项目管理能力、经验不足的情况下，应将承建子公司的管理纳入业主管理范围，对其施工情况进行考评，实行严格的合同、信用管理，从而使工程建设责任更落实，业主管理更到位，工程质量、安全等有保证。
　　7、合理划分总承包标段。浦南高速公路3个总承包标段中标价在20-26亿、里程在68-89公里之间。由于标段大，在开工阶段各种物资、技术资源调度工作量大，进场启动资金较大，加之承包人在初期存在对施工总承包方式的认识不足，经验不足，风险估计不足，与原来的小标段相比，管理力量、劳力、机械设备进场较慢，不能迅速形成施工高潮。从浦南模式的管理应用中，公路总承包标段的划分宜在6-8亿之间，有利于加快进场，同时有利于培育更多的总承包企业。

                     作者单位：南平浦南公司
                     责任编辑：蔡   晖

全文共5512字节