——关于惩治和预防腐败体系制度建设的实践与思考 坚持惩防并举、注重预防，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，要把教育、制度、监督统一于党风廉政建设和反腐败斗争的全过程，这是一项复杂的系统工作。实践中我们认识到，制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。我司结合高速公路系统的实际情况，高度重视各项规章制度的建设，先后出台了一系列建设和运营管理的规章制度，形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的机制，并通过教育、监督，促进制度落实，达到规范管理，廉洁高效，确保国有资产保值增值。 下面仅以财务制度建设为例，阐述加强制度建设的重要性和必要性。 一、加强制度建设，实行规范管理 高速公路是一个新兴的行业，自1997年泉厦第一条高速公路通车以来，我们逐步建立了一整套以高速公路行业财务管理办法为主导，以预算管理、资金管理、财产管理为重点，各项行业内部控制制度为补充的财务管理制度体系。 (一)建立集团公司行业财务管理制度 为规范管理，我司领导班子在总结我省高速公路建成后一路一公司体制缺乏人财物统一管理，无法发挥规模经营优势等突出问题后，提出了统一用人用工和财务管理设想，通过省政府出台了闽政办[2002]76号文件。我司根据省政府文件精神，拟定《福建省高速公路行业财务管理暂行办法》，提请省财政厅、交通厅联合颁发，统一了高速公路财务管理体制，明确我司履行全省高速公路行业财务管理职能，对路段公司实行财务预算管理；统一高速公路收入管理，实行全省统一的“收支两条线”；对资金管理、资产管理、成本费用、收入分配等作了规定。这个办法成为指导和规范高速公路行业财务管理的主导性文件。 (二)建立全省统一的预算、资金、财产等管理制度 为建立统一的预算、资金、财产管理制度，我司先后制定了运营路段公司和建设路段公司财务预算管理暂行办法、运营路段公司财务预算执行情况考核暂行办法以及高速公路资产管理办法等18项制度，形成了财务预算管理、资金管理和财产管理制度体系。 1、预算管理。根据高速公路运营管理体制，建立了以我司、路段公司和收费所三级预算管理体系。一是省财政厅、省国资委对我司核定总运营成本、费用控制目标；在建路段则按国家有权机关批准概算和年度投资计划及项目综合管理目标进行控制。二是我司按省财政厅、省国资委下达的成本费用定额，分解下达到各运营路段公司；在建路段公司则将各项可资使用的费用预算、资金计划等按工程进度进行综合控制。三是路段公司根据定员定额编制下达基层单位预算。通过三级财务预算控制与考核体系，将预算控制的责任传递到最基层，形成一级抓一级的预算控制机制。 2、资金管理。根据高速公路资金使用量大、现金流比较充足的特点，我司制定了《福建省高速公路资金管理暂行办法》规范资金管理，明确各级对资金的管理职责，对资金筹集、资金拨付与使用、报告制度、监督与检查等进行规定，特别是对外投融资、对外担保审批权限、审批程序做出明确规定，确保高速公路资金规范管理和资金安全。同时推行资金集中管理改革，在原省高速公路通行费结算管理委员会的职能基础上增加流资金调剂职能，成立了资金结算中心，加强对各单位资金的调控管理，充分利用各单位暂时闲置资金调剂到在建项目使用，提高资金使用效益，降低融资成本。 3、财产管理。为了加强资产管理，我司制定了固定资产、材料、设备采购制度等财产管理文件，明确了固定资产购置、管理、报废等程序，并对材料、设备采购和使用等各个环节做出明确规定，年终进行盘点和检查，做到账实相符、账卡相符，促进各项财产管理制度的落实。 (三)建立路段公司财务内控制度 各路段公司根据我司制定的行业财务管理办法和预算、资金、财物等管理制度体系，结合路段公司的实际情况，将各项制度进一步细化，建立健全内部控制制度体系，建立各收费所站模拟法人财务核算制度。同时我司针对财务管理个性问题，通过印发通知和专题会议纪要加以规范管理。如对车辆配备标准和使用管理问题，明确了各单位的车辆定编数和车辆使用费控制标准。这些文件对财务制度起到了很好的补充、完善作用。 二、狠抓监督检查，促进制度落实 要使好的制度得到好的执行，关键是抓好监督，促进制度落到实处。我司不断健全监督程序，形成有效的监督机制，以审计为主要监督手段，以监督各项财务管理制度执行情况为核心， 促进规范管理和廉洁从业。 (一)通过审计监督，促进制度落实 审计是国有企业反腐倡廉与规范管理有机结合的最佳切入点。我司采取自行组织内部审计、会同上级部门开展联合审计、聘请有资质的社会审计机构进行专项审计等方式，对建设项目进行定期或不定期的审计监督。在运营管理方面，我司不断改进审计方法，提高审计质量，逐步由以查错防弊和单一的事后财务收支审计为主，转变为事前、事中、事后的全过程审计。 1、预算执行监督检查。我司把预算执行情况作为审计重点，在日常不定期监督检查的基础上，每年对各路段公司进行半年抽查和一次全面检查。一是检查预算执行情况，检查预算是否根据有关定额进行编制，检查预算指标是否科学合理分解到基层单位。二是检查预算指标完成情况，通过对预算完成情况、成本费用的控制情况、资金使用情况、利润分配等的检查，促进预算目标的实现和责任落实。三是检查预算绩效的考核与兑现，特别是工资和奖金的发放是否严格执行我司的规定。 2、竣工结算审计。高速公路建成投入试运营后，我司均按规定全力协助省审计厅等有权机关做好项目竣工结算审计工作，特别是对前期工作经费、项目资本金到位、征地拆迁资金使用、工程变更等重点内容进行审计，针对审计提出的问题，认真进行解剖分析和组织整改。2002年，我司配合省审计厅对漳诏高速公路征地拆迁进行专项审计，查出项目征地拆迁费被挤占挪用情况，发现了征地拆迁过程中管理存在薄弱环节，在总结经验教训的基础上，进一步完善征地拆迁管理制度。 3、领导人员经济责任审计。我司根据国资委有关规定，对二级单位任期内调任、退休或任期届满等原因离任的领导人员进行任期经济责任审计，查清领导人员任期内各项经济指标的完成情况特别是相关资产保值增值、利润等指标完成情况，遵守财经法纪情况，重大经营决策效果及管理成效情况等，强化对领导人员任期经济责任和廉洁从业的监督。 4、专项审计。根据公司运营经营目标，对在建单位的前期经费使用、资金使用，对运营路段的成本费用控制、效益和养护专项工程造价控制等开展专项审计，及时反映公司管理和资金使用中存在的问题，提出改进的意见建议，规范管理，降低成本。如2005年根据我司党委的要求，对省养护公司进行公司财务状况专项审计，对其内部管理情况进行评价。 (二)通过效能监察，实现降本增效 效能监察是促进管理，提高效益的重要手段。我司通过效能监察，较好地实现了完善内控、降本增效、规范管理的目的。仅2003-2005年，全系统共完成效能监察125项，其中工程建设74项，物资采购45项；提出管理建议228条，被采纳131条；建立和完善规章制度167项。 1、推行预算管理，绩效挂钩，降低运营成本。我司实行预算管理绩效挂钩，规定人员与管理成本、日常生产性成本预算有节约的路段公司，可按节约额计提一定比率的奖励金。超支的路段公司则按超支额相应扣减绩效奖，当年计提的绩效奖不足抵扣的扣减下一年度绩效奖。通过对预算管理绩效挂钩的监察，促进制度落实和绩效兑现。绩效挂钩充分调动了路段公司降低成本、提高效益的积极性，每年的成本费用均控制在省财政厅核定的费用定额内，且有所节余。2006年全省高速公路通行费收入43.52亿元，比上年同口径增长7.45亿元；运营成本开支比国资委、财政厅下达的考核指标节约7000万元。 2、加强资金管理调度，科学选择融资手段，降低财务成本。加强资金监管是监察审计部门的重要职责。这几年来我司充分利用优良资产规模和良好资信，通过积极与各家银行谈判，贷款利率按基准利率下调10%，使用银行承兑或商业承兑汇票、用流贷置换固贷方式、提前归还高息贷款、采取协议存款或通知存款等措施，从2001年到2005年五年节约利息支出6.5亿元，特别是推广使用银行承兑或商业承兑汇票约20亿元，节约利息支出0.5亿元。2005年成功发行20亿企业债券，按目前的利率计算每年节约融资成本3580万元。2006年资金结算中心投入运行，实行资金集中管理，全年累计调剂资金25亿元，仅此一项，节约资金成本约8000万元。为鼓励高速公路在资金管理上所取得的成绩，省财政厅连续两年特批给我司财务成本节约专项奖励。 3、加强工程招投标和物资设备采购监察，降本增效。工程招投标和物资设备采购是效能监察的重点之一。高速公路工程建设项目全部严格按照《招标投标法》规定实行公开招投标。2004年，我司制定《养护工程招评标管理办法》和《养护机械设备招评标管理办法》，规定100万元以上养护工程和设备采购也全部实行招投标。同时利用我司集团优势，将各路段的大宗物资采购汇总进行联合采购，产生良好经济效益。据不完全统计，仅2003至2006年上半年，全系统运营路段共开展93次招投标活动，预算资金39174.91万元，中标金额与预算金额相比下浮了11.6%，节约资金4543.27万元。 三、针对存在问题，完善规章制度 这几年来，我司通过加大监管力度，总结经验教训，特别是通过竣工决算审计，发现建设项目的管理薄弱环节和制度缺陷，通过预算执行监督发现运营管理上存在的漏洞。如何针对薄弱环节完善制度、针对制度缺陷修订补充制度、针对管理漏洞建立健全制度，进一步完善制度体系、促进规范管理是监督部门一项新的课题。 (一）推进财务集中管理改革，提升综合管理效益 继续采取以资金管理监督为重点，推进集中核算改革、全面预算改革、资产统筹管理改革并进模式推进财务集中管理改革，促进建立和完善各项制度。一是进一步加强内控制度建设。建立健全养护成本结算规范程序；完善预算执行考核与文明路段考评挂钩和经营开发绩效考核奖励与奖金分配使用的长效机制；建立健全内部控制和财务监督制度，防范各种违规行为发生等。二是会同省财政厅、国资委等部门进一步完善保值增值考核指标体系和绩效考核机制，充分调动省公司、路段公司的积极性，实现公司经营效益稳步增长。三要进一步协调税务部门理顺收费还贷路段公司税收问题，争取免征政策制度化、明晰化，以节约更多资金支持建设，实现滚动发展。四要建立健全财务人员业务研究和学习制度，有针对性地开展新会计准则、结算中心业务操作和世行贷款项目财务管理等业务培训，提高业务水平和廉政意识。 (二)推行资金监管三方协议制，加强建设资金监管 为杜绝工程款被挪用、挤占和铺张浪费等行为，2006年我司根据省外有关经验做法，下发了《关于加强高速公路建设资金监管的通知》，开始在南平浦南等建设路段试行“资金监管三方协议制”。由业主、承包商、开户银行三方签订《工程资金监管协议》，规定承包商必须开设专门银行账户用于储存业主所支付的资金，专户中大额资金的使用必须接受业主的审批和银行的监督，承包商使用资金必须出具相关证明，业主支付给承包商的相关资金只能用于本工程项目，对于没有用于工程项目的资金，业主不予批准，银行拒绝办理。银行对专户资金的使用情况向业主提供月报，接受业主的全面检查，形成三方监督、三权制衡的监管机制。2006年试行以来基本取得了预期效果，2007年将向其他建设路段推行。 (三)推行全过程跟踪审计，强化在建项目监管 为确保建设资金使用安全，提高项目投资效益，2006年我司党委提出，改变事后审计和单纯财务审计的做法，通过组织系统内部专业技术人员或借助社会中介机构力量，对建设项目进行全过程跟踪审计。审计内容包括项目概预算执行情况、工程招投标、施工中的设计变更、计量支付、工程合同签订及履行、项目竣工决算的建设全过程。通过全过程跟踪审计，前置审计介入点，将工程竣工决算事后审计环节提前并贯穿项目建设全过程，有效解决传统审计介入滞后带来的整改难的问题。经过努力，2006年底省政府批准了我司联合省审计厅、交通厅上报的《福建省高速公路建设项目全过程跟踪审计暂行办法》，下阶段我司将抓紧出台配套的《实施细则》，成立“全程跟踪审计办公室”，2007年选择部分建设路段推行全过程跟踪审计。 严格的财务制度的建立和实施，是确保资金安全运作的有效手段，也是确保廉政建设的关键环节。我司正是通过不断建立健全财务制度体系，有力促进了规范管理，确保了国有资产保值增值。
作者单位：省公司监审处
责任编辑：谢文杰
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